Журнал судейского сообщества

Предлагаемая реформа</span><br/><span>продиктована самой жизнью

В июле 2017 года Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял Постановление № 28, которое можно по праву назвать реформаторским. Документ содержит проект поправок в законодательство, предусматривающих создание в системе судов общей юрисдикции самостоятельных апелляционных и кассационных инстанций. Редакция журнала обратилась за подробностями к Виктору Викторовичу Момотову — секретарю Пленума, судье Верховного Суда Российской Федерации, представившему проект в качестве докладчика.

Уважаемый Виктор Викторович, законопроект о создании апелляционных и кассационных судов уже называют историческим. Вы согласны с такой оценкой?

Предложенная Верховным Судом реформа судов общей юрисдикции действительно имеет историческое значение. Наряду с объединением Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда создание апелляционных и кассационных судов должно стать одним из крупнейших структурных изменений российского судоустройства. Позитивные итоги объединения высших судебных инстанций сегодня очевидны даже тем, кто поначалу относился к предложенным изменениям критически, а ведь прошло меньше трех лет — с исторической точки зрения это совсем небольшой срок.

Уверен, что создание самостоятельных апелляционных и кассационных судов также принесет позитивные плоды уже в ближайшей перспективе, и это почувствуют в первую очередь граждане и организации, участвующие в судебных процедурах.

Хочу особое внимание обратить на то, что предлагаемая реформа исходит именно от судебной системы, она продиктована самой жизнью нашего правосудия.

Чем вызвана необходимость принятия такого законопроекта и вообще создания самостоятельных апелляционных и кассационных судов?

Если отвечать на Ваш вопрос вкратце, то возросшими стандартами независимости судей и их объективности при отправлении правосудия, обусловленными современным уровнем развития в России правового государства.

Если же говорить более подробно, то для начала следует сказать несколько слов о существующей системе пересмотра решений судов общей юрисдикции. Так, сейчас большинство дел рассматриваются судьями верховных судов республик, краевых, областных и приравненных к ним судов и в апелляционном, и в кассационном порядке. Они рассматривают апелляционные жалобы на судебные постановления, принятые по итогам рассмотрения по первой инстанции уголовных, гражданских и административных дел районными и городскими судами. Если же обжалуются принятые по таким делам апелляционные определения, то в качестве суда кассационной инстанции выступают президиумы этих же судов.

Кроме того, промежуточные решения по уголовным делам, рассматриваемым по первой инстанции областными и равными им судами, в апелляционном порядке проверяются судебными коллегиями этих же судов. Судебные коллегии областных и приравненных к ним судов также рассматривают частные жалобы на определения этих же судов. Не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные районными судьями, рассматриваются судьями верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов. Далее жалобы на такие постановления и решения рассматриваются председателями этих же судов или их заместителями.

Между тем высокие требования независимости судей и их объективности при осуществлении правосудия на современном этапе правового развития нашего государства предполагают, что рассмотрение одних и тех же дел различными судебными инстанциями в рамках одного и того же субъекта Российской Федерации (и уж тем более в стенах одного и того же суда) недопустимо.

На разрешение этого противоречия как раз и направлено создание структурно обособленных апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции, не связанных границами территориального деления субъектов Российской Федерации.

Этот шаг позволит не только повысить эффективность реализации основополагающих принципов правосудия, но и уменьшить судебную нагрузку, так как тот массив дел, который сейчас сконцентрирован исключительно в областных и равных им судах, будет распределен между вновь создаваемыми судами.

О концепции независимых и самостоятельных судебных инстанций говорилось и на последнем Всероссийском съезде судей.

Да, и как видите, эта инициатива Председателя Верховного Суда Российской Федерации Вячеслава Михайловича Лебедева нашла широкую поддержку среди судейского сообщества. В Постановлении IX Всероссийского съезда судей от 8 декабря 2016 г. № 1 «Об основных итогах функционирования судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития на современном этапе» указано, что Съезд поддерживает концепцию дальнейшего развития системы судов общей юрисдикции, в частности создание независимых кассационных и апелляционных судов. В этом же постановлении Съезд просил Верховный Суд в порядке законодательной инициативы внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального конституционного закона, предусматривающий создание таких судов.

Решения Съезда всегда были и остаются в центре внимания высшей судебной инстанции: этим подчеркивается особое значение позиции высшего органа российского судейского сообщества. Реализуя просьбу съезда, Верховный Суд подготовил законопроект, принятие которого исключит наличие нескольких судебных инстанций в рамках одного и того же суда.

Проектом предусматривается внесение изменений сразу в четыре федеральных конституционных закона — от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» и от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации». Предлагаемые поправки определяют полномочия, порядок образования и деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции.

Сколько судов предполагается создать?

Для определения оптимального количества апелляционных и кассационных судов был проведен серьезный и глубокий анализ судебной статистики и сведений о судебной нагрузке за предыдущие годы. Кроме того, особое внимание уделялось транспортной доступности судов, а также развитию средств видеоконференцсвязи. С учетом изложенных критериев законопроектом предусматривается создание девяти кассационных и пяти апелляционных судов.

Формирование судебных округов основано не только на показателях деятельности по отправлению правосудия, но и на фундаментальном принципе экстерриториальности судебной власти. Этот принцип, известный нашему законодательству еще со времен Судебной реформы 1864 года, предполагает, что подсудность дел конкретному суду не зависит от административно-территориальных границ, формируемых для реализации функций исполнительной власти. Тем самым обеспечивается максимальный уровень независимости и самостоятельности суда.

Какими, согласно проекту, будут кассационные суды?

Предполагается, что это будут федеральные суды, действующие в составе президиума суда и четырех коллегий (по гражданским, административным, уголовным делам и по делам военнослужащих). Кассационный суд должен стать вышестоящей инстанцией по отношению к судам общей юрисдикции и мировым судьям, находящимся на территории соответствующего судебного округа. В круг полномочий кассационных судов предлагается включить рассмотрение кассационных жалоб и представлений на три вида вступивших в законную силу судебных актов:
— во-первых, на акты, принятые по первой инстанции районными судами, гарнизонными военными судами и мировыми судьями;
— во-вторых, на акты областных и равных им судов, окружных и флотских военных судов, принятые ими в качестве судов первой и апелляционной инстанций, и,
— в-третьих, на акты апелляционных судов общей юрисдикции, принятые по жалобам и представлениям на судебные акты областных и равных им судов.

Кроме того, кассационные суды должны осуществлять пересмотр по новым и вновь открывшимся обстоятельствам принятых ими в кассационном порядке постановлений.

Как Вы можете видеть, кассационным судам планируется передать те процессуальные полномочия, которые в настоящее время реализуются президиумами областных и равных им судов.

А каковы будут полномочия апелляционного суда?

Новые апелляционные суды также будут федеральными судами общей юрисдикции, действующими в пределах апелляционных судебных округов и являющимися вышестоящей инстанцией по отношению к верховным судам республик, краевым, областным и приравненным к ним судам общей юрисдикции, окружным и флотским военным судам. В полномочия апелляционных судов войдет рассмотрение апелляционных жалоб и представлений на не вступившие в силу судебные постановления по уголовным, гражданским и административным делам, принятые по первой инстанции областными и равными им судами, а также частных жалоб на не вступившие в силу определения областных и равных им судов. Кроме того, апелляционные суды должны осуществлять пересмотр по новым или вновь открывшимся обстоятельствам собственных апелляционных определений.

Таким образом, в компетенцию апелляционных судов войдут некоторые полномочия, в настоящее время реализуемые Верховным Судом Российской Федерации (в части пересмотра в апелляционном порядке решений областных и равных им судов), и некоторые полномочия областных и равных им судов (в части апелляционного пересмотра промежуточных решений и определений по уголовным делам, рассматриваемым областными и приравненными к ним судами по первой инстанции).

Какие полномочия останутся за областными и равными им судами в результате перераспределения компетенции внутри судов общей юрисдикции?

В компетенции областных и равных им судов останутся все те полномочия, которые они реализуют в настоящее время, за исключением полномочий суда кассационной инстанции, реализуемых сейчас президиумами этих судов, и полномочий по апелляционному пересмотру собственных промежуточных решений по уголовным делам и частных жалоб на собственные определения по этим делам.

Иными словами, к компетенции областных и равных им судов будут отнесены: во-первых, рассмотрение в качестве судов первой инстанции некоторых категорий уголовных, гражданских и административных дел, предусмотренных законодательством; и, во-вторых, рассмотрение апелляционных жалоб на решения, принятые по первой инстанции районными и городскими судами. Как и сейчас, апелляционные суды будут пересматривать по новым и вновь открывшимся обстоятельствам собственные судебные постановления.

Как будут формироваться вновь создаваемые суды и какова их предполагаемая штатная численность?

В первую очередь хотелось бы отметить, что все предложения по штатной численности судов, как и другие организационные и финансовые аспекты деятельности новых судов, имеют предварительный характер и могут уточняться в дальнейшем.

Наши предварительные предложения основаны на серьезных расчетах и показателях судебной статистики. Ожидается, что в кассационные суды будет поступать больше дел, чем в апелляционные, соответственно, и их штатная численность будет больше.

Предполагается, что во всех апелляционных судах будет работать 181 судья: 37 судей в Первом апелляционном суде общей юрисдикции и по 36 судей в остальных апелляционных судах. В кассационных судах судей будет намного больше. Общая численность судей кассационных судов составит 723 человека, при этом в зависимости от количества дел в конкретном судебном округе численность судей будет варьироваться от 27 в Пятом кассационном суде до 113 в Шестом кассационном суде.

Всего в создаваемых апелляционных и кассационных судах будут работать 904 судьи. Все предполагаемые расходы федерального бюджета, связанные с созданием новых судов и формированием их аппарата, рассчитаны в финансово-экономическом обосновании к законопроекту.

Что касается порядка формирования новых судов, то следует исходить из того порядка назначения судей, который предусмотрен действующим законодательством о статусе судей. При необходимости могут быть инициированы изменения в законодательство: соответствующие вопросы будут решаться дополнительно. Так или иначе, для работы в судах кассационного и апелляционного уровней необходим серьезный опыт судейской работы, глубокие знания. Именно поэтому кадровый состав новых апелляционных и кассационных судов будет состоять как из действующих судей областных и равных им судов, так и из других судей.

Где будут расположены новые суды?

Исходя из принципа экстерриториальности правосудия, о котором я уже говорил, новые суды по большей части будут базироваться в городах, которые не являются центрами федеральных округов. Например, Первый кассационный суд предлагается разместить в Калуге, Четвертый — в Краснодаре, Шестой — в Казани и т.д. То же самое касается и апелляционных судов: скажем, Второй апелляционный суд будет размещен в Воронеже или в Иванове, Четвертый — в Нижнем Новгороде.

Необходимо также отметить, что границы судебных апелляционных и некоторых кассационных округов не совпадают с границами федеральных округов, поскольку, повторюсь, определяющими критериями при формировании судебных округов были уровень судебной нагрузки и доступность правосудия, а не административно-территориальное деление. При этом законопроектом предусматривается возможность со­здания судебных присутствий в местностях, не являющихся местом расположения суда (например, в отдаленных или труднодоступных населенных пунктах). Не стоит забывать и о возможностях видеоконференцсвязи, использование которой на современном этапе должно стать уже рутинным делом.

Все это позволяет с уверенностью говорить о том, что формирование кассационных и апелляционных округов не повлечет ухудшения доступности правосудия для граждан и организаций.

Каковы будут полномочия и порядок назначения руководителей новых судов?

Что касается предусмотренных законопроектом полномочий руководителей вновь создаваемых судов и их заместителей, то большинство из них практически не отличаются от нынешних полномочий председателей областных и равных им судов и их заместителей. В частности, председатели апелляционных и кассационных судов также организуют работу суда, в том числе по приему граждан и рассмотрению их обращений, распределяют обязанности между своими заместителями и судьями и т.д. Их заместители осуществляют руководство работой судебных коллегий и председательствуют на заседаниях этих коллегий.

Сохраняется и прежний порядок назначения на должности председателей судов и их заместителей: они назначаются Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации и при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей.

Особое внимание можно обратить на то, что законопроектом предлагается исключить из компетенции заместителей председателей областных и равных им судов, а также окружных и флотских военных судов (а в компетенцию заместителей председателей создаваемых судов, соответственно, не включать) полномочия по формированию судебных составов для рассмотрения конкретных дел.

Такое решение обусловлено перспективой внедрения автоматизированных систем формирования судебных составов для рассмотрения конкретных дел, позволяющих распределять дела между судьями без участия человеческого фактора. Подобные системы уже эффективно работают в судах некоторых регионов, и Верховный Суд Российской Федерации поддерживает расширение и нормативное закрепление такой практики.

Будет ли в связи с введением новых самостоятельных судов изменен правовой статус президиумов судов?

Как я уже говорил, президиумы областных и равных им судов, а также окружных и флотских судов будут лишены процессуальных полномочий. Единственным президиумом, наделенным такими полномочиями, останется Президиум Верховного Суда Российской Федерации. Соответственно, утрачивают смысл утверждение главой государства численных составов президиумов областных и равных им судов, а также получение положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей для утверждения Пленумом Верховного Суда Российской Федерации персональных составов таких президиумов.

По этой причине в проекте предлагается отнести к компетенции Пленума Верховного Суда Российской Федерации весь объем полномочий по утверждению персонального и численного состава президиумов нижестоящих судов без необходимости получения положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей.

Одним из важных полномочий президиумов, которое остается в их компетенции, является рассмотрение материалов по изучению и обобщению судебной практики. При этом нужно помнить, что президиумы областных и равных им судов, окружных и флотских судов, а также апелляционных и кассационных судов не вправе формулировать правовые позиции и разъяснения, обязательные для учета нижестоящими судами. Эта задача в полном объеме возлагается на высшую судебную инстанцию, а президиумы нижестоящих судов могут лишь проводить информационно-аналитическую работу по изучению и обобщению судебной практики, которая направлена на совершенствование работы соответствующего суда — такое право не противоречит конституционному полномочию Верховного Суда Российской Федерации по разъяснению вопросов судебной практики и не пересекается с ним.

Каковы перспективы принятия законопроекта? Когда можно ждать реализации предложенных изменений?

Законопроект, внесенный Верховным Судом в Государственную Думу, имеет концептуальный и, можно сказать, программный характер. Необходимо, чтобы законодательный орган рассмотрел его и дал оценку предложенной нами концепции реформирования судов общей юрисдикции, а для этого, очевидно, потребуются обсуждения. Кроме того, будет получено заключение Правительства Российской Федерации, позиции других органов власти. Мы ждем оценок и отзывов юридического экспертного сообщества.

Все это будет обсуждаться и приниматься во внимание при дальнейшей работе с законопроектом в законодательном органе. Наша основная цель — подготовить нормативный акт, максимально отражающий потребности современного гражданского общества в объективном и независимом правосудии, а не принять его как можно скорее. По­этому конкретные даты принятия закона я назвать конечно же не могу.

Кроме того, нужно учитывать, что предлагаемые изменения требуют серьезной дальнейшей законопроектной работы. Необходимо подготовить изменения во все процессуальные кодексы, в Закон о статусе судей и другие законодательные акты. Это масштабная и кропотливая работа, которая уже ведется в Верховном Суде и которая требует времени.

В целом же принятие предлагаемого федерального конституционного закона станет важнейшим шагом на пути совершенствования российской судебной системы. Это позволит перейти на принципиально новый уровень независимости суда и эффективности правосудия, существенно повысить доверие общества к суду и сделать систему судов общей юрисдикции еще более прозрачной и понятной для граждан и организаций.

Спасибо большое за интервью!